JDP 02 (UK) vs CEIA-3.37 (FR) : deux approches de la résilience

L'affiche n'a pas l'air bien alléchante pour un match de muay-thai, et c'est bien normal : c'est d'une comparaison entre deux documents doctrinaux dont il s'agit là. La comparaison n'est pas déraison : ce sont les deux seuls documents de doctrine traitant spécifiquement de la résilience, ils se  situent tous deux assez haut dans leur hiérachie doctrinale respective¹, et ont été produits sensiblement dans le même air du temps stratégique, à quatre ans d'intervalle.

Côté français, le Concept Exploratoire InterArmées-3.37 Résilience a été publié en décembre 2011 ; il émane du Centre Interarmées de Concepts, de Doctrines et d'Expérimentations (CICDE), sous la houlette du Colonel Patrick Chanliau. Comme l'expliquait celui-ci lors d'une table ronde à l'Ecole Militaire le 15 mars dernier, il était à l'origine relativement sceptique vis-à-vis de la notion. Cela se ressent plus ou moins dans le document (c'est un compliment), qui a le souci de ne pas simplement accoler un mot nouveau à des réflexions déjà anciennes (par exemple, la sauvegarde générale ou la gestion de crise).

Le document britannique, le Joint Doctrine Publication 02 Operations in the UK : The Defence Contribution to Resilience, date de septembre 2007 pour sa 2ème édition. En mai 2010, il s'est vu accoler un addendum (Joint Doctrine Publication 02 Addendum to Operation in the UK : The Defence Contribution to Resilience). On sent par contre ici le vif enthousiasme des  rédacteurs : en termes de volume, le document britannique se montre largement plus bavard (317 pages pour le principal, et 19 pour l'addendum), ce qui n'est  pourtant pas dans l'habitude des Britanniques. La plupart de leurs documents de doctrine sont plutôt inversement proportionnels aux documents américains, c'est à dire d'un format raisonnable.

Une fois otées les pages qu'on ne lit pas (garde, blanches, avertissements, sommaires et autres pages décoratives) pour effectuer une comparaison honnête sur ce que les documents disent vraiment, il reste 24 pages pour le document français (sur 44), et 271 pages tout de même pour le document britannique.

Définitions

Les définitions de la résilience posées par les deux documents sont similaires et non-contradictoires, mais révèlent de légères différences d'approche :

• Le document français reprend la définition du Livre Blanc de 2008 : « la résilience se définit comme la volonté et la capacité d’un pays à résister aux conséquences d’une agression ou d’une catastrophe majeures, puis à rétablir rapidement leur capacité de fonctionner normalement, ou à tout le moins dans un mode socialement acceptable » (p. 9) ;
•  Le document britannique est plus laconique : « le degré auquel les populations et les moyens sont capables de résister à des situations difficiles, ou de s’en  remettre rapidement » (p. V).

Si on compare pied à pied ces deux définitions :

• Le CEIA-3.37 parle de « volonté et capacité » là où le JDP 02 n'évoque que les capacités en général (« sont capables de »)  : d'entrée, le CEIA-3.37 met l'accent sur l'aspect psychologique. Cette impression sera confirmée à la lecture du document ; en particulier, identifiant trois fondements de la résilience, il cite en premier la cohésion nationale et la confiance, et ensuite seulement la capacité de durer et d'agir en situation dégradée.
• Le document français est plus précis dans sa description de l'événement 0, parlant « d'une agression ou d’une catastrophe majeure » quand le document britannique se contente de « situations difficiles ». Là encore, impression confirmée, puisque le JDP 02 traite de nombreuses situations qui ne rentrent visiblement pas dans le cadre du CEIA-3.37.
• Autre différence minime, le CEIA-3.37 envisage d'emblée des dégâts majeurs, parlant de « résister (...) puis rétablir », alors que pour le JDP 02, la résilience peut s'arrêter à la résistance (« résister ou s'en remettre »).
• Enfin, la définition française envisage l'imperfection du retour à la normale (« ou à tout le moins dans un mode socialement acceptable »), ce sur quoi insiste plus loin le document : « la consolidation finale ne se traduira pas nécessairement par le retour à l’existant antérieur, mais peut-être par la construction d’une autre réalité "socialement acceptable" » (p. 16). Le document britannique parle juste de « s'en remettre rapidement ». A l'inverse du document britannique, le document français a le souci de bien prendre la mesure d'une des spécificités de la résilience : le retour à l'état antérieur n'est pas possible.

Enfin, le CEIA-3.37 envisage deux types de résilience, complémentaires et s'épaulant l'une l'autre : celle du pays et celle des armées, qu'il définit comme « leur capacité de résistance morale et matérielle, et leur aptitude à continuer d’agir efficacement en dépit d’un environnement dégradé ou des préjudices humains, organisationnels et techniques qu’elles auraient elles-mêmes subis ». Le JDP 02 ne traite pas de la résilience spécifique, interne, des armées, mais juste de leur contribution à la résilience nationale.

Périmètre des documents

Le CEIA-3.37, dans sa lettre de promulgation, précise bien qu'il « ne traite pas de la gestion de crise, qui fait par ailleurs l’objet de documents spécifiques » (p. 5), et il confirme, plus loin, que « la résilience dépasse le cadre de la sauvegarde générale et de l’action sur le territoire national, à laquelle elle est souvent trop exclusivement associée » (p. 37).

Le JDP 02 ne se soucie pas de se démarquer de la gestion de crise et adopte quant à lui une démarche très pragmatique, portant essentiellement sur la coordination et la mise en oeuvre des moyens. Les références aux documents de gestion de crise et d'organisation des moyens des organisations civiles sont extrêmement nombreuses. 

Si les deux documents se rejoignent sur l'inscription de leur démarche dans le cadre de l'interministériel et, plus largement encore, de l'organisation de la gestion de crise à tous les échelons, le document britannique fait à cet égard montre d'un souci évident et constant de coordination qui fait défaut au document français.

Contenu

C'est en comparant le contenu général des documents que les différences apparaissent de façon flagrante. Tout en parlant de la même chose (la résilience), avec des définitions proches, en ayant une approche relativement similaire du périmètre de l'objet à traiter (cadre interministériel, contribution des armées à la résilience de la nation), ils divergent complètement sur la façon dont ils envisagent cette contribution.

Le CEIA-3.37 est organisé en cinq chapitres :

• I. Le cadre général, qui pose les définitions et précise l'application du concept de résilience au domaine de la défense ;
•  II. Les fondements de la résilience, qui sont la cohésion nationale, la confiance et la capacité de durer et d’agir en situation dégradée ;

Les chapitres suivants décrivent les trois étapes du processus de résilience :

• III. Se préparer ;
• IV. Résister ;
• V. Rétablir, consolider.

Ces trois chapitres sont un peu bâtis de la même manière : ils décrivent fort bien dans un premier temps la contribution/participation de l'armée aux trois phases de la résilience. Ils traitent ensuite du rôle et de la place de la population (l'exercice est délicat, courant le risque de verser dans les incantations faciles, et le document s'en sort bien, je trouve). Mais presque rien sur l'interministériel. Ce n'est qu'en conclusion qu'on lira « sur le territoire national, la contribution des armées à la résilience de la Nation s’inscrit nécessairement dans un cadre interministériel, en application des principes de la stratégie de sécurité nationale » (p. 37). C'est un peu court, et de toute façon, un peu tard pour en discuter vraiment...

Le JDP 02 compte pour sa part dix chapitres organisés en deux grandes parties :

• La partie 1 couvre l'aide apportée par les militaires aux autorités civiles, les capacités militaires (y compris C2), la planification et l'entraînement. Le premier chapitre décrit le contexte stratégique. Le chapitre 2 présente le cadre des opérations militaires à l'intérieur du Royaume-Uni, l'aide aux autorités civiles, les liaisons civilo-militaires, et les capacités utilisables dans différents milieux ou circonstances. Les chapitres 3, 4 et 5 traitent respectivement de l'aide militaire aux autres ministères, aux autorités civiles et à la communauté civile (avec des passages passionnants concernant les politiques d'assurance nécessaires ou les conditions d'indemnisation...). Le chapitre 6 indique les processus de planification qui vont permettre aux forces armées de coopérer avec les acteurs identifiés aux chapitres précédents, et le chapitre 7 traite de l'entraînement et des exercices en commun.
• La partie 2 ne concerne pas directement les forces armées, mais explique le fonctionnement des organisations civiles, estimant que la compréhension de celui-ci est indispensable à la bonne intégration des forces armées parmi elles. Le chapitre 8 décrit jusqu'à l'échelon local l'organisation  des procédures d'urgence, le chapitre 9 détaille l'organisation des principaux acteurs civils concernés (police, pompiers, services de santé, gardes-côtes, volontaires, etc.). Ce sont ces chapitres 8 et 9 qui ont été modifiés par rapport à la 1ère édition du document, afin de leur faire intégrer le Civil Contingencies Act de 2004. Enfin, le chapitre 10 termine sur le traitement de quelques incidents majeurs et les secours nécessaires.

Rôle des forces armées

D'emblée, il paraît évident que la place des forces armées n'est pas envisagée de la même façon. Pour les Britanniques, la contribution de la Défense à la résilience de la Nation n'est pas automatique : elle s'effectue « sur requête spécifique des autorités civiles, en étant soumise à la primauté du pouvoir civil et requiert l'autorisation du ministère de la Défense » (p. V). On comprend donc qu'il s'agit d'une contribution physique, matérielle, soumise à procédure(s).
Au contraire, le CEIA-3.37 précise que la résilience est à la fois « une notion matérielle et immatérielle, associant volonté et capacité » (p. 17). Il oscille toujours un peu entre résilience de la nation et résilience de l'armée. La contribution de l'armée à la résilience de la Nation n'est pas seulement matérielle, loin de là : elle y contribue également par l'information, l'éducation, la contribution à la qualité du lien social, l'implication de la population, etc. Cette dimension est absente du JDP 02.

Au final, on reste sur l'impression que le JDP 02, pour intéressant qu'il soit, ne parle guère de résilience, au contraire du CEIA-3.37. Portée par une intuition (et une certaine envie de se distraire), j'ai compté les occurrences des mots « résilience » et « résilient » dans les deux, en éliminant celles relatives à des noms de documents ou d'organismes : 135 pour le français (soit 5,6 occurrences par page utile) contre 40 seulement pour le britannique (soit 0,15 occurrence par page utile). Intuition confirmée, donc : le document britannique ne parle guère de résilience, au fond. Pour comprendre comment fonctionne la gestion de crise au Royaume-Uni, ce document est indispensable. Mais il n'a pas grand'chose à voir avec le CEIA-3.37 : on comprend très vite que le document français ne concerne que des catastrophes majeures, exceptionnelles, alors que le document britannique a vocation à être appliqué très souvent (il concerne par exemple le soutien à la sécurisation de manifestations publiques). Il se rapprocherait plutôt de la PIA-3.35 Instruction relative à l'organisation territoriale interarmées de défense ou de la PIA-3.39 Mémento de défense sur le territoire.
Le CEIA-3.37 est, comme son nom l'indique aux initiés, un document exploratoire : c'est à dire un document général, qui propose des « pistes de réflexion et d'action », qui ont vocation à donner lieu à des déclinaisons spécifiques, mais aussi à être discutées en interministériel. La dimension interministérielle est cependant curieusement absente du document : alors que le JDP 02 trouve sa place exacte dans le puzzle interministériel britannique (et, au fond, ne traitant que de cela), n'ouvrant aucune « piste de réflexion » ou autre extravagance de ce genre, formaté notamment par le Civil Contingencies Act de 2004, on ne cesse de se demander, en lisant le CEIA-3.37, où est l'interministériel et dans quelle mesure organisations civiles et armées travaillent ensemble à la résilience de la Nation (j'ai bien une idée sur la question, mais c'est désagréable).

1. Avec une différence notable, toutefois : le CEIA-3.37 est situé juste en dessous du CIA 3-30 Sauvegarde générale (lui-même relié directement au Concept d'Emploi des Forces) soit dans la partie 3 "Opérations". Le JDP 02 émane quant à lui du JDP 0-01 British Defence Doctrine et complète le JDP 01 Joint Operations et le JDP 5-00 Joint Operations Planning. En outre, il est relié aux documents de gestion de crise des différents services civils.